Messaggio INPS In vigore
Messaggio INPS 428/2022

Trasparenza, condivisione e correttezza negli appalti. Rilascio dell’applicativo Monitoraggio Congruità Occupazionale Appalti
Pubblicato: 26/01/2022 In vigore dal: 26/01/2022 Documento ufficiale
Riferimento normativo

Trasparenza, condivisione e correttezza negli appalti. Rilascio dell’applicativo Monitoraggio Congruità Occupazionale Appalti
Testo normativo

Direzione Centrale Entrate
Direzione Centrale Tecnologia, Informatica e Innovazione
Roma, 27-01-2022
Messaggio n. 428
Allegati n.1
OGGETTO: Trasparenza, condivisione e correttezza negli appalti. Rilascio
dell’applicativo Monitoraggio Congruità Occupazionale Appalti
1. Premessa
Nel sistema economico attuale, l’esternalizzazione di fasi del processo produttivo rappresenta
uno dei fenomeni a cui le imprese sempre più di frequente ricorrono, sia per motivi economici
che per esigenze di specializzazione e organizzazione.
Per evitare il rischio che i meccanismi di dissociazione e, talvolta, di decentramento fra
titolarità del contratto di lavoro e utilizzazione della prestazione danneggino i lavoratori
impiegati nell’esecuzione del negozio commerciale, il legislatore ha previsto degli istituti di
garanzia nei confronti dei soggetti deboli di tali rapporti - i lavoratori, per l’appunto -
introducendo disposizioni volte a tutelare i loro diritti retributivi e previdenziali.
Nel disciplinare la dimensione lavoristica dell’appalto, il legislatore ha scelto la responsabilità
solidale quale principale leva di controllo indiretto del mercato[1]; ciò dovrebbe indurre il
committente a selezionare imprenditori affidabili e a controllarne successivamente l’operato,
per tutta la durata del rapporto contrattuale. In tal modo, generando un circolo virtuoso, sarà
il mercato ad autoregolamentarsi, escludendo le aziende che operano nell’inosservanza della
normativa lavoristica e previdenziale.
La ratio che sovraintende l’istituto della responsabilità solidale è proprio quella di attuare la
ripartizione della responsabilità economica di quanto dovuto al lavoratore tra committente
privato - generalmente il soggetto più solido e affidabile nel rapporto di lavoro - e appaltatore,
garantendo un forte sistema di tutela.
La realizzazione di tali finalità presuppone che il committente disponga di strumenti di indagine
che gli consentano di conoscere e monitorare il corretto adempimento degli obblighi
previdenziali da parte dei soggetti affidatari.
Se il Documento Unico di Regolarità Contributiva (DURC) assicura la corrispondenza tra il
denunciato e il pagato, i committenti hanno tuttavia bisogno di strumenti che permettano il
controllo incrociato sotteso al regime della solidarietà, dovendo avere conferma del rispetto,
per tutta la durata del contratto, degli impegni assunti dagli appaltatori/subappaltatori all’atto
del conferimento dell’appalto in termini di manodopera regolarmente denunciata.
A tal fine, in una logica proattiva che vede la pubblica Amministrazione al servizio dell’utenza e
a supporto del mondo imprenditoriale, l’Inps ha realizzato un nuovo applicativo denominato
Monitoraggio Congruità Occupazionale Appalti (MoCOA).
Attraverso la ricostruzione della catena dei soggetti coinvolti nelle fasi di esecuzione di un
contratto di appalto di opere o di servizi, l’applicativo ha la finalità di potenziare i processi di
verifica della congruità degli adempimenti contributivi delle imprese affidatarie e di eventuali
imprese subappaltatrici in termini di manodopera regolarmente denunciata, con l’effetto di
realizzare una maggiore tutela dei lavoratori impiegati nell’appalto.
Un ruolo attivo, quindi, viene assegnato al committente, al fine di identificare in modo
puntuale, una volta sottoscritto il contratto di appalto, tutti i soggetti che sono parti del
contratto stesso e che operano in qualità di appaltatori e subappaltatori.
Le finalità di monitoraggio e di controllo puntuale, tese a individuare tempestivamente imprese
affidatarie non meritevoli, interessano, evidentemente, anche i committenti pubblici, che,
sebbene sottratti alla normativa in materia di responsabilità solidale, sono tenuti a perseguire,
in un’ottica di buon andamento, l’economicità e l’efficienza della pubblica Amministrazione.
Inoltre, un utilizzo quanto più diffuso e ampio dell’applicativo contribuirebbe a realizzare un
beneficio complessivo per il c.d. Sistema Paese, estromettendo di fatto i datori di lavoro che
adottano comportamenti elusivi e fraudolenti così alterando le regole della concorrenza leale.
Infine, gli elementi e i comportamenti rilevati nel monitoraggio potranno risultare utili per
indirizzare l’attività normativa e amministrativa dei soggetti pubblici nell’individuazione e
nell’adozione di istituti e disposizioni idonei a prevenire e contrastare comportamenti non in
linea con le regole che governano il Sistema Paese.
Trattasi di uno strumento espressione di una filosofia di approccio innovativa, realizzato anche
grazie alla fattiva collaborazione dello stesso mondo imprenditoriale.
Seguendo questo approccio partecipativo, l’applicativo, flessibile nelle sue possibili evoluzioni e
implementazioni, potrà recepire e sviluppare proposte e suggerimenti che perverranno da tutti
i diretti fruitori del servizio.
2. Il Monitoraggio Congruità Occupazionale Appalti
La responsabilità solidale potrebbe esporre il committente privato al rischio di dover sostenere
costi legati alla cattiva gestione economica del soggetto al quale viene delegata parte
dell’attività; appare quindi utile ampliare il set di strumenti idonei a verificare la correttezza
degli adempimenti contributivi delle imprese appaltatrici e subappaltatrici, facendo emergere
imprese dai comportamenti non regolari, le quali potrebbero ottenere l’aggiudicazione di
appalti in virtù di offerte particolarmente basse, frutto di logiche e prassi comportamentali
volte ad abbattere illegittimamente il costo del lavoro.
L’applicativo Monitoraggio Congruità Occupazionale Appalti si fonda su un’attività di data
crossing tra i dati dei lavoratori impiegati in appalto/subappalto, noti al committente, e quelli
poi effettivamente denunciati in UniEmens dagli appaltatori/subappaltatori. Le imprese
committenti, durante tutto il corso dell’appalto, avranno la possibilità di avere conferma o
meno del rispetto degli impegni assunti dagli appaltatori all’atto del conferimento dell’appalto
in termini di manodopera regolarmente denunciata. Il sistema, infatti, elabora un report
mensile denominato “Documento Congruità Occupazionale Appalti” (DoCOA) che evidenzia
eventuali discordanze e/o incongruenze nei dati dichiarati in UniEmens e quelli registrati in
MoCOA.
Il costante monitoraggio della congruità occupazionale può supportare il contrasto a fenomeni
di dumping e contenere il manifestarsi di fattori degenerativi dei normali rapporti economici,
aiutando a ripristinare regole di correttezza del mercato a tutto vantaggio, oltre che dei
committenti, anche di tutti i soggetti datoriali appaltatori/subappaltatori che operano nel
rispetto della normativa previdenziale.
L’applicativo è disponibile all’interno del Portale delle Agevolazioni (ex procedura DiResCo),
attualmente per tutti i datori di lavoro privati, muniti di SPID/CIE/CNS e per i soggetti
istituzionalmente abilitati a operare per conto dei datori di lavoro (c.d. intermediari); l’accesso
e l’operatività in procedura è consentito, altresì, ai soggetti muniti di PIN/SPID, esplicitamente
autorizzati esclusivamente dal datore di lavoro, tramite l’apposito servizio “Abilitazione accesso
MoCOA”, accessibile dal sito istituzionale www.inps.it, selezionando “Prestazioni e servizi” >
“Servizi” > “Abilitazione accesso Monitoraggio Congruità Occupazionale Appalti”, oppure
utilizzando l’apposita funzione di ricerca presente nella homepage del Portale.
Con successivo messaggio saranno rese note le modalità di accesso e di utilizzo da parte dei
committenti pubblici.
All’interno dell’applicativo Monitoraggio Congruità Occupazionale Appalti, accedendo alla pagina
iniziale, è possibile visualizzare e consultare tutti gli appalti riconducibili al soggetto che ha
effettuato l’accesso; è altresì presente la funzione “Inserimento nuovo appalto”, che consente
all’utente di registrare ogni singolo nuovo appalto.
Ai fini della registrazione, è necessario fornire le informazioni richieste relative all’appalto e
all’eventuale subappalto; alcuni dati sono precaricati in automatico dalla procedura, perché già
disponibili negli archivi dell’Istituto (Denominazione e Ragione sociale, Codice fiscale, indirizzi
PEC del committente), altri devono essere registrati dal committente, anche attraverso la
selezione dal menu a tendina.
Le varie funzioni risultano attive e utilizzabili in base al profilo dell’utente connesso; ad
esempio, le funzioni “Dettaglio Appalto” e “Stampa Appalto” sono attive per tutti gli utenti
(committente, appaltatore e subappaltatore), mentre le funzioni “Inserimento Appalto” ed
“Elimina Appalto” sono attive solo per il committente.
Si rinvia al manuale operativo, disponibile all’interno della procedura, per la descrizione
completa del procedimento di registrazione dell’appalto e delle fasi successive, per l’elenco
completo delle funzioni e i relativi profili autorizzati, nonché per il dettaglio delle informazioni
richieste.
Si segnala, in particolare, che nella sezione “Dati Appalto” è presente la voce “Codice
Gestionale Committente”. Si tratta di un campo non obbligatorio, che può essere editato dal
committente, inserendo un qualsiasi valore o codice che serva a identificare il singolo appalto
in base alla gestione amministrativo-contabile interna all’azienda; ciò consente al committente
una più semplice e immediata individuazione dell’appalto all’interno dell’applicativo.
Per ogni appalto, oltre alle informazioni generali, il committente dovrà inserire i dati relativi
all’appaltatore e indicare la possibilità di subappalto, spuntando la relativa voce: in assenza di
tale indicazione, effettuabile solo dal committente (sia in fase di registrazione, che
successivamente), non sarà possibile inserire alcuna informazione relativa al subappaltatore e
al subappalto.
Inoltre, nella sezione “Dati Appalto” (e “Sub Appalto”, se presente), dovrà essere
compilato/importato anche l’elenco dei lavoratori adibiti all’appalto e all’eventuale subappalto;
l’elenco, che potrà essere variato e aggiornato anche successivamente, sarà oggetto di
confronto con i dati denunciati mensilmente dai datori di lavoro per rilevare le possibili
anomalie (cfr. il successivo paragrafo 3).
Nell’elenco inserito, oltre al Codice Fiscale, dovrà essere indicata anche la percentuale
d’impiego del singolo lavoratore in relazione alle giornate di lavoro complessive nel mese:
trattasi di un dato indicativo che consente di valorizzare anche lavoratori che vengono
impiegati nell’appalto solo parzialmente ovvero contemporaneamente in più appalti. In
mancanza di specifica indicazione sulla percentuale, l’impiego del lavoratore nel singolo appalto
sarà considerato in automatico al 100%.
Anche le percentuali di impiego, al pari dell’elenco dei lavoratori, possono essere
successivamente variate, sia dal committente che dall’appaltatore/subappaltatore: tutte le
modifiche apportate saranno storicizzate ed evidenziate con l’indicazione specifica del soggetto
che ha operato la variazione.
In ogni caso, per produrre effetti sul Documento di Congruità Occupazionale Appalto (cfr. il
successivo paragrafo 3) di un determinato mese, le variazioni sui dati già registrati
nell’applicativo dovranno avvenire entro il termine di trasmissione della denuncia UniEmens del
mese medesimo.
Dopo l’inserimento di tutti i dati obbligatori e la selezione del tasto “Finalizza”, la procedura
registra l’appalto inserito e genera il Codice Identificativo Appalto (CIA) un codice univoco che
verrà centralmente comunicato via PEC al committente, all’appaltatore e, se presente, anche
al subappaltatore.
Per i lavoratori impiegati nell’appalto, l’appaltatore e il subappaltatore dovranno esporre il
codice CIA nei flussi UniEmens - nell’Elemento <DenunciaIndividuale>, sezione <Gestione
Appalti>, elemento <Appalto>, compilando l’elemento <IdentAppalto>; nel caso in cui il
lavoratore operi in un subappalto, va compilato anche l’elemento <CFAppaltatore>, ciò al fine
di permettere l’incrocio con le informazioni registrate nell’applicativo Monitoraggio Congruità
Occupazionale Appalti e rendere possibile il controllo dell’appalto da parte del committente.
3. Il Documento di Congruità Occupazionale Appalto
Il Documento di Congruità Occupazionale Appalto (DoCOA) viene elaborato dalla procedura
ogni mese, dopo la scadenza del termine di trasmissione delle denunce mensili e si compone di
due sezioni:
- “Intestazione del DoCOA”: nella quale vengono riepilogati i dati e le informazioni riferite
al singolo appalto inserite dal committente, nonché il periodo di riferimento del Documento;
- “Sezione Riepilogativa del DoCOA”: nella quale, attraverso un’attività di data crossing tra
denunce contributive (UniEmens) trasmesse da appaltatori e subappaltatori e dati presenti
nell’applicativo di monitoraggio MoCOA, vengono evidenziate situazioni anomale e dati
discordanti o incoerenti.
Il Documento viene messo a disposizione nella sezione “Azioni” del “Dettaglio Appalto” ed è
visibile esclusivamente al soggetto a cui si riferiscono i dati elaborati; solo previa apposita
autorizzazione rilasciata in procedura dall’appaltatore e/o dal subappaltatore, il committente e
l’appaltatore potranno visualizzare il Documento di Congruità Occupazionale Appalto relativo
rispettivamente all’appaltatore e al subappaltatore.
Le anomalie e le discordanze che possono essere evidenziate nel Documento di Congruità
Occupazionale Appalto in seguito all’elaborazione e confronto dati riguardano, in particolare:
a) I codici fiscali dei lavoratori impiegati nell’appalto
Un primo confronto viene fatto tra i codici fiscali dei lavoratori esposti nella denuncia mensile e
associati all’appalto in virtù del CIA e i codici fiscali dei lavoratori presenti nell’elenco lavoratori
del MoCOA per lo stesso appalto.
Se i dati corrispondono, il controllo si chiude con esito regolare; la procedura restituirà, invece,
un alert sia nell’ipotesi di lavoratori presenti nella denuncia mensile - perché associati
all’appalto in virtù del CIA -, ma non presenti nell’elenco lavoratori contenuto nel MoCOA, sia
nell’ipotesi inversa di lavoratori non presenti nella denuncia mensile, ma presenti nell’elenco
lavoratori contenuto nel MoCOA.
Un secondo controllo riguarda il confronto tra il numero dei codici fiscali esposti nella denuncia
mensile e il numero dei codici fiscali presenti nell’elenco del MoCOA.
Se il numero dei codici fiscali esposti corrisponde, il controllo si chiude con esito regolare; se il
numero non corrisponde, la procedura restituisce un alert.
b) Il totale dei contributi dichiarati e l’importo versato
Il confronto riguarda l’importo totale della contribuzione dichiarata e dovuta dall’appaltatore o
dal subappaltatore in base al flusso UniEmens del mese elaborato e l’importo versato con il
modello F24 relativo allo stesso periodo, alla scadenza del termine di pagamento.
Se gli importi corrispondono, il controllo si chiude con esito regolare; la procedura restituirà, al
contrario, un alert specifico se il versamento manca totalmente o non copre la contribuzione
dichiarata e dovuta.
c) Presenza situazioni debitorie
A ogni elaborazione mensile del DoCOA, viene effettuata anche l’interrogazione degli archivi
Inps per il Codice Fiscale dell’appaltatore e dell’eventuale subappaltatore, onde verificare la
presenza o meno di situazioni debitorie relative a tutte le Gestioni previdenziali Inps cui
afferisce l’azienda.
In presenza di inadempienze, la procedura, oltre alla specifica Gestione interessata, indicherà
anche gli importi dei debiti riscontrati.
Il dato è aggiornato con le risultanze degli archivi al momento dell’elaborazione.
Per ciascuna delle tre casistiche di cui ai precedenti punti a), b), c) sarà inviata una
comunicazione con l’evidenza degli alert rilevati; tale comunicazione sarà inviata comunque,
anche in loro assenza, al fine di dare contezza dell’elaborazione mensile del DoCOA. Le
comunicazioni saranno trasmesse all’indirizzo PEC inserito nell’applicativo, dando così al
committente e all’appaltatore la possibilità di scegliere l’indirizzo presso cui intendono ricevere
le stesse.
I report sui punti indicati rappresentano indici utili al committente per monitorare la situazione
aziendale dell’appaltatore e del subappaltatore; tuttavia è possibile trarre indicazioni importanti
sul comportamento e sull’affidabilità dell’appaltatore e del subappaltatore anche da altre
informazioni di seguito indicate.
- Numero di lavoratori impiegati in appalto con rapporto di lavoro part-time
Il DoCOA evidenzia il numero dei lavoratori part-time denunciati nel flusso UniEmens e
dichiarati in procedura MoCOA in riferimento al singolo contratto di appalto, per consentire al
committente eventuali valutazioni di congruità in base al numero complessivo dei lavoratori
impiegati e alla tipologia di lavoro svolta.
- Elenco dei lavoratori con valore di utilizzo = NP
Il DoCOA evidenzia i codici fiscali dei lavoratori con CIA per i quali, nel mese in elaborazione,
l’appaltatore/subappaltatore ha comunicato che non vi è stato alcun apporto lavorativo in
appalto.
- Numero dei lavoratori somministrati/distaccati
Il DoCOA evidenzia, altresì, il dato aggregato in ordine al numero dei lavoratori, impiegati in
appalto, che siano somministrati o distaccati, onde fornire al committente un quadro chiaro e
di immediata leggibilità sul complesso della forza-lavoro impiegata.
Per una descrizione dettagliata delle sezioni e degli alert presenti nel DoCOA si rinvia allo
specifico manuale presente in procedura.
Il Direttore Generale
Gabriella Di Michele
[1] Si rinvia all’Allegato n. 1 per la descrizione dettagliata della disciplina normativa in materia
di appalti.
Sono presenti i seguenti allegati:
Allegato N.1
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ALLEGATO 1
Allegato n. 1
La responsabilità solidale negli appalti - Quadro normativo di riferimento
Per meglio comprendere le motivazioni che, inizialmente, hanno ispirato la realizzazione
del sistema, appare utile inquadrare l’istituto della responsabilità solidale che si applica
agli appalti.
Già l’articolo 1676 c.c., rubricato “Diritti degli ausiliari dell’appaltatore verso il
committente”, prevede che: “Coloro che, alle dipendenze dell’appaltatore, hanno dato
la loro attività per eseguire l’opera o per prestare il servizio possono proporre azione
diretta contro il committente per conseguire quanto è loro dovuto, fino alla concorrenza
del debito che il committente ha verso l’appaltatore nel tempo in cui essi propongono
la domanda”.
Il successivo articolo 1677 c.c. chiarisce che tale disciplina è applicabile anche agli
appalti periodici di servizi.
La previsione codicistica, nel disciplinare il diritto del dipendente dell’appaltatore nei
confronti del committente, pare però porre un duplice limite a tutela di quest’ultimo: il
committente è tenuto a pagare solo i dipendenti dell’appaltatore (mentre pare escluso
l’obbligo nei confronti di altri ausiliari dell’appaltatore o verso il subappaltatore) e solo
nei limiti delle somme cui egli è ancora debitore verso l’appaltatore nel momento in cui
il lavoratore fa valere il suo diritto.
Il quadro così delineato ha subito una profonda modifica con l’introduzione del D.lgs 10
settembre 2003, n. 276 (c.d. Legge Biagi), che all’articolo 29, comma 2, espressamente
sancisce che: “In caso di appalto di opere o di servizi, il committente imprenditore o
datore di lavoro è obbligato in solido con l'appaltatore, nonché con ciascuno degli
eventuali subappaltatori entro il limite di due anni dalla cessazione dell'appalto, a
corrispondere ai lavoratori i trattamenti retributivi, comprese le quote di trattamento di
fine rapporto, nonché i contributi previdenziali e i premi assicurativi dovuti in relazione
al periodo di esecuzione del contratto di appalto, restando escluso qualsiasi obbligo per
le sanzioni civili di cui risponde solo il responsabile dell'inadempimento […]”.
Si tratta quindi di una solidarietà ope legis che si aggiunge alla responsabilità ordinaria
del datore di lavoro per le obbligazioni derivanti dal rapporto di lavoro.
Infatti, la responsabilità solidale in esame è inderogabile, non ha limiti quantitativi e,
nei confronti dei lavoratori impegnati nell’appalto, ha validità fino al secondo anno
successivo alla fine del contratto.
Rispetto a tale termine, è importante sottolineare che i più recenti orientamenti
giurisprudenziali hanno sentenziato che il termine biennale di decadenza del citato
articolo 29, comma 2, si riferisce esclusivamente alle pretese avanzate dai lavoratori,
mentre per gli Enti accertatori rimane operativa ed efficace l’ordinaria prescrizione
quinquennale dei crediti: il rapporto di lavoro e il rapporto previdenziale, infatti, per
quanto connessi, sono tra loro distinti e, a differenza di quella retributiva, l’obbligazione
contributiva facente capo all’Inps, derivando dalla legge, ha natura pubblicistica e
risulta, pertanto, indisponibile1.
In tal senso si è espresso anche l’Ispettorato Nazionale del Lavoro con la nota n. 9943
del 19 novembre 2019, nella quale, nel riscontrare una richiesta di parere e fornire
indicazioni al personale di vigilanza, ha chiarito che “il termine decadenziale di due anni
previsto dall’art. 29, comma 2, riguarda esclusivamente l’esercizio dell’azione nei
confronti del responsabile solidale da parte del lavoratore, per il soddisfacimento dei
crediti retributivi e non è applicabile, invece, all'azione promossa dagli Enti previdenziali
per il soddisfacimento della pretesa contributiva. Quest’ultima risulta soggetta, dunque,
alla sola prescrizione prevista dall’art. 3, comma 9, L. n.335/1995”2.
La disposizione dell’articolo 29, comma 2, nell’attuale formulazione, prevede altresì che
il committente, a fronte della richiesta di adempimento, non possa più richiedere la
preventiva escussione del patrimonio dell’appaltatore o subappaltatore, in quanto tale
previsione è stata abrogata dal decreto-legge 17 marzo 2017, n. 25, convertito, con
modificazioni, nella legge 20 aprile 2017, n. 49.
I creditori, quindi, possono agire in giudizio direttamente nei confronti del solo
committente; tale modalità viene seguita sempre più di frequente, in considerazione
della maggiore stabilità economica, affidabilità e solvibilità che spesso il committente
presenta rispetto all’appaltatore o al subappaltatore.
Inoltre, con l’interpello n. 5 del 13 settembre 2018, il Ministero del Lavoro e delle
politiche sociali ha reso ulteriori chiarimenti con riguardo all’applicabilità del regime di
responsabilità solidale di cui all’articolo 29, comma 2 del D.Lgs. n. 276/2003, precisando
che, a far tempo dal 17 marzo 2017, esso è inderogabile. Infatti, prima dell’entrata in
vigore delle modifiche apportate dall’articolo 2 del decreto-legge 17 marzo 2017, n. 25
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 49/2017, alla suddetta disposizione,
l’ordinamento riconosceva alla contrattazione collettiva la possibilità di derogare al
principio della responsabilità solidale qualora la disciplina contrattuale avesse
individuato metodi e procedure per il controllo e la verifica della regolarità dei contratti
di appalto e subappalto.
In particolare, il Ministero conferma che: “l’eliminazione della facoltà precedentemente,
riconosciuta alla contrattazione collettiva operi sui nuovi contratti collettivi, precludendo
per il futuro la possibilità di inserire modalità di verifica dell’appalto in deroga al regime
della solidarietà.
Per quanto invece attiene alla operatività delle disposizioni che derogano al regime di
solidarietà contenute nei contratti collettivi in corso di validità al 17 marzo 2017, le
stesse non possono trovare applicazione ai contratti di appalto sottoscritti
successivamente a tale data.
La norma novellata, quale ius superveniens, opera nei confronti di situazioni e/o fatti
che al momento dell’entrata in vigore del decreto-legge n. 25 del 2017 non erano sorte
1 Cfr. Corte di Cass. sentt. n. 18004 del 04.07.2019, n. 22110 del 04.07.2019, n. 8662 del 28.03.2019, n.
13650 del 21.05.2019 e n.22110 del 4/9/2019.
2 Messaggio n.4428/2019
e non risultavano perfezionate nei loro elementi né nella loro esecuzione, come il caso
delle obbligazioni retributive derivanti dalla prestazione del lavoratore impiegato
nell’appalto. In tal senso, la disposizione contrattuale di esclusione della solidarietà
potrebbe trovare applicazione solo per i crediti maturati nel corso del periodo
precedente all’entrata in vigore del decreto-legge n. 25, sempre che ricorrano le
condizioni previste”.
L’articolo 29, comma 2, in commento è stato oggetto anche di interventi dottrinali e
importanti pronunce giurisprudenziali che ne hanno meglio definito portata ed effetti.
In via preliminare, è stato chiarito che tra i trattamenti retributivi oggetto di
responsabilità rientra anche il trattamento di fine rapporto, stante la sua natura di
retribuzione differita e, quindi, in relazione ai periodi di esecuzione dell’appalto, le quote
di TFR maturate devono essere incluse nei trattamenti retributivi del cui pagamento il
committente è solidalmente responsabile; quest’ultimo, tuttavia, non può surrogarsi al
lavoratore verso il Fondo di Garanzia istituito presso l'INPS3.
Inoltre, nell’ipotesi di successione nell’appalto, l’ultimo committente è chiamato a
soddisfare i crediti vantati dal lavoratore nell'esecuzione dell'intero appalto (e
subappalto), in particolare quelli derivanti dal TFR maturato, a condizione che all'atto
del trasferimento del personale i crediti del lavoratore siano stati ceduti alla società
subentrante4.
Sono stati ampliati anche i confini soggettivi della norma; in particolare, con la sentenza
n. 254/2017, la Corte Costituzionale, superando il dato meramente letterale, ha sancito
l’applicabilità dell’articolo 29, comma 2, anche al contratto di subfornitura.
La Corte, in un’ottica di tutela dei lavoratori e in ossequio agli articoli 3 e 36 della
Costituzione, ha ritenuto non vincolante né tassativo il richiamo espresso contenuto
nell’articolo 29 alle sole tipologie dell’appalto e del subappalto e ha quindi statuito che
“il committente è obbligato in solido (anche) con il subfornitore relativamente ai crediti
lavorativi, contributivi e assicurativi dei dipendenti di questi”.
Il dato di fatto che caratterizza il contratto di subfornitura, cioè il controllo diretto e
integrale sull'esecuzione dei lavori da parte dell'impresa committente, deve essere
ritenuto rilevante rispetto al dato letterale o al nomen iuris utilizzato nella norma e
comporta la necessità di assicurare, anche in questo rapporto giuridico, le stesse
garanzie riconosciute ai soggetti deboli di altri negozi contrattuali assimilabili quali,
appunto, l’appalto e il subappalto.
3 Ai sensi dell’articolo 2 della legge n. 297/1982, infatti, il Fondo di Garanzia istituito presso l’INPS si
sostituisce al datore di lavoro insolvente nel pagamento del TFR spettante ai lavoratori “o loro aventi
diritto”, ma poiché il committente che corrisponde al lavoratore le quote di TFR in forza dall’articolo 29,
comma 2, adempie a un’obbligazione ex lege e la sua posizione non è riconducibile a quella dell’avente
diritto, non può surrogarsi al lavoratore nelle pretese nei cfr. dell’INPS (cfr., da ultimo, Cass. sentt. n. 6333
del 11/3/2019 e n. 1619 del 22/01/2019).
4 Cass. sent. n.2022 del 24/01/2019.
Lo stesso orientamento era stato già espresso dal giudice della nomofilachia (Cass. sent.
n. 6208/2008) e fatto proprio dal Ministero del Lavoro e delle politiche sociali (cfr.
l’interpello n. 2/2012) in riferimento al rapporto tra consorzio aggiudicatario dell'appalto
e imprese consorziate esecutrici. L’articolo 29, comma 2, del D.lgs n. 276/2003, infatti,
si può ritenere applicabile anche in tale fattispecie, dovendosi dare prevalenza alla
funzione di garanzia sostanziale propria del regime di solidarietà rispetto alla
qualificazione giuridica del negozio richiamata nella norma.
Infine, con la circolare n. 6/2018, l’Ispettorato Nazionale del Lavoro ha ritenuto che
l’interpretazione della Corte Costituzionale di cui alla già citata sentenza n. 254,
dispieghi i suoi effetti anche “sulle ipotesi di distacco ex art. 30 del D. Lgs n. 276/2003
e del distacco di cui al D.Lgs. n. 136/2016 comportando l’applicazione dell’art. 29,
comma 2, tra società estera distaccante e società utilizzatrice in Italia, non soltanto nei
casi in cui la prestazione di servizi sia riconducibile ad una filiera di appalto/subappalto
ma anche laddove la stessa consista in altre operazioni commerciali (cfr. art. 4, comma
4, D.Lgs. n. 236/2016)”.
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